基层消防应急能力是基层应急能力的底座。当前，基层应急管理能力和消防能力相对薄弱，一定程度上影响了基层面对突发事件时的应急处置和救援能力水平。本文在深入剖析当前制约我国基层消防应急能力提升瓶颈问题的基础上，提出政府、企业、社会组织与公民个人协同联动，形成多元治理模式是基层消防应急能力提升之道，并就如何落实治理理念及填补基层消防力量空白提出建议。
应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，基层应急管理能力则是国家应急管理能力的基础和底气。目前，我国基层基础的重要性与应急管理能力的薄弱性、基层应急能力的重要性与基层消防能力的薄弱性之间形成了巨大的张力。基础薄弱、基层脆弱成为制约我国应急能力提升的瓶颈。笔者认为，突破这一瓶颈：一是要直面问题挑战，二是要落实治理理念，三是要填补力量空白。
在2018年深化党和国家机构改革中，公安消防部队成建制转隶到应急管理部，承担“全灾种、大应急”综合救援的职责使命。改革后，消防实行统一领导、分级指挥的体制。由于省以下消防与应急之间并立，互不隶属，缺少统筹协调，应急与消防“国家统、地方分”的局面使大应急体系的基础不稳，也影响着人们对改革成效的评判。尤其到基层，街乡、社区（村）不仅缺少综合性应急机构，也缺少消防基层队站的有效覆盖，而且基层消防应急还要以事不避难的精神，直面以下问题挑战：一是缺少必备的底线思维和极限思维。作为单一制国家，中国具有大一统的行政体制和“强政府，弱社会”的特点。从总体上说，每当重大突发事件发生，中央政府都会发挥集中力量办大事的优势，对地方政府和基层政府伸出无私的援手，这使得基层应急能力包括消防应急能力薄弱的弊端经常被忽视。长此以往，作为政府权力末梢的街乡政府和作为社会自治单元的社区和村形成了依靠被动救援、救助、救济的习惯。同时，当经常性发生、有规律可循、影响范围和危害程度有限的突发事件发生时，基层应急能力薄弱经常难以及时救援，往往会导致“小火亡人”“小火巨灾”的局面。在我国，现代城市发生的重大突发事件往往具有高度复杂性、高度不确定、高度异常性的特征。城市燃气、建筑、桥梁、电力等基础设施老化与新技术、新业态导致的新兴风险并存。一些非常规突发事件或多点同时并发，或导致城市重要基础设施出现系统性崩溃，或造成医疗物资、日常生活物资的供应链断链，凸显基层自救互救的重要性。目前，我国基层应急治理没有立足复杂情况和极端情景，缺少有效应对非常规突发事件和极端事件的底线思维和极限思维。与此同时，乡村的老龄化与“空心化”叠加，一些偏远村寨远离消防救援站点，一旦发生火灾或其他突发事件，自救互救能力薄弱。诚然，针对某一具体地点，突发事件的发生有着较大的随机性、较小的概率性。正因如此，我国一些基层领导缺少底线思维和极限思维，对消防应急能力建设没有从统筹发展和安全的高度予以重视，安全投入不足。二是缺少专业的应急机构。2018年的应急管理机构改革，没有涉及到街乡层面。在区县一级政府，“事转编不转、编转人不转”的现象导致比较突出的应急管理能力被摊薄问题。有些地方的应急管理机构只有寥寥数人，工作起来捉襟见肘、左支右绌，更不用说街乡。目前，全国约三分之一的街乡没有专业化的应急机构。例如，北京大部分街乡的平安建设办公室承担应急管理职责，人员编制仅为3至5人，还要承担维稳、综治、信访、司法等十多项职能。村（社区）“两委”普遍没有明确专职应急管理管理人员，有的甚至只好委托物业公司来做应急管理工作。加上应急管理的分管领导往往由党政领导或武装部长等兼职，危机感知和应急管理专业知识、技能相对不足。街乡政府和社区专业化应急机构的缺失，使得基层组织、动员能力低，难以在风险常态治理中统筹辖区内的工厂、学校、驻军、医院、社区等主体，更不能在突发事件发生后冲破管理界限的约束而整合资源、统筹力量并在第一时间开展强有力的动员和指挥。2018年党和国家机构改革实现了全国近20万人的集体转隶，应急管理部成为国家综合性消防救援队伍的领导指挥机关。由于消防救援从公安部门转隶到应急管理部门，以往社区警察负责基层防火而构建的防火体系“底网”，因与消防不在“同一屋檐”下后，社区片警消防监督责任淡化，导致出现漏洞。三是缺少足够的应急准备能力。高效的应急响应取决于充分的应急准备能力，而应急准备能力主要取决于应急预案管理和应急保障水平。目前，基层应急管理预案或多或少存在着针对性、操作性、实用性不强等问题，主要原因是：仅仅把应急预案当成“一纸空文”或“免责文书”，而没有从全过程管理的角度予以关注，制订前缺少风险评估，制定后缺少应急演练，演练后缺少持续修改。更为致命的是，我国应急资源与行政权力成正比，形成了一个“倒金字塔”型的结构，越到基层，越需要应急资源，但应急资源反倒越匮乏。基层可以在第一时间及时发现突发事件的风险，将其消除在萌芽之际、成灾之前。当复杂性突发事件发生且外部救援供给不及时，基层如果具有充足的应急资源，就能发挥“以近水解近渴”的重要作用。然而，现实情况却是：第一，国家和地方政府对基层应急能力建设投入过少。不同部门发起的各种名号的应急社区建设只下达“渡河”的指令，而不提供“舟楫”与“桥梁”，反而加剧了基层“上面千条线，下面一根针”的困境。第二，应急力量有限。从城市社区来看，应急队伍的构成主要是以企业职工、物业保安、志愿者兼职为主，人员稳定性较差，专业水平较低，年龄偏高，能力较弱。重大突发事件发生后，在压实责任的过程中，压力层层传导、层层加码，多种“条”上传导、放大的压力在基层汇集，让身处一线的基层人员难堪其负，使应急成效因“最后一百米”问题而功亏一篑。政府向基层紧急下沉干部的方式虽可以缓解人员短缺的问题，但终因专业性不足、对工作环境陌生等原因而存在明显的缺憾。第三，基层应急物资的储备、救援装备的配备捉襟见肘，信息化支撑作用没有充分发挥。许多农村地区“预警基本靠吼，机动基本靠走，救援基本靠手”的局面未有明显改观。四是缺少完善的应急机制。街乡一级政府的应急能力虚化，主要表现之一是缺少科学高效的监测预警、社会动员、信息报送、舆情引导、指挥处置等应急机制，难以与上级政府在应对突发事件方面上下联动并形成合力。为了完成上级下达的任务，街乡政府往往将责任分解到社区，将居委会行政化后作为“击鼓传花”的下一站。而社区应急主要还停留在“制订预案”等表面功夫上，更缺少扎实、有效的应急机制，这些都成为制约基层应急管理能力提升的重要环节。在河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中，由于缺少有效的监测预警机制，预警与响应没有在基层实现“叫应衔接”，预警未能引发基层的有效响应，导致重大的人员伤亡和财产损失。在山西吕梁永聚煤矿“11·16”重大火灾事故中，我们可以发现：基层专业化的初期火灾扑救和应急疏散避险水平还比较低下。五是缺少常态化的消防安全教育。我国基层消防安全教育缺少常态化机制，难以深入人心和持续见效。街乡、社区（村）向基层公众普及防灾减灾、防火、安全生产、应急救援、卫生防疫等方面的知识不够深入扎实，通常停留在发放防灾手册、制作横幅与展板、传授一些技能等层面。公众参与应急管理的素养与能力较低，缺少“自己的安全自己守护”的意识，与风险应对的要求相差较远。
在国新办就国家综合性消防救援队伍组建五周年建设发展有关情况举行的发布会上，国家消防救援局相关负责人指出，我国自2018年改革以来，坚持“预防为主、防消结合”的原则，将消防管理触角向末端延伸，积极推进基层消防力量建设，全国建成乡镇街道消防站所1.4万个，配备工作人员6.3万名。建强用好社区、单位微型消防站，将消防安全纳入科普普法、防灾减灾、“三下乡”等活动内容，会同相关部门深入重点行业开展企业第一责任人和从业人员消防能力培训，发动网格员、志愿者进村入户开展公众消防宣传教育，筑牢消防安全“人民防线”。
政府的力量是有限的，而民力是无穷的。尤其是基层社区事务很多很繁杂，不能仅仅依靠政府部门，必须充分发挥社会各方面作用，激发全社会活力。基层消防应急工作也是如此。政府、企业、社会组织与公民个人协同联动，形成多元治理模式是基层消防应急能力提升之道。基层群众自治制度是我国一项基本政治制度。消防能力建设的根基在基层、力量在群众。落实治理理念，关键在于提升基层消防隐患排查能力和基层初期火灾的扑救能力，增强基层社会公众的安全意识和自救互救技能，推动共建、共治、共享社会治理格局的形成。基层应急管理的特点是综合性，即统筹应对各类突发事件。因此，消防也不是消防救援部门一家的事情。提升基层消防应急能力，要发挥消防综合监管的作用，落实“三管三必须”，形成党委领导、政府主导、全社会共同参与的局面。加强基层消防队站能力建设，无疑会织牢织密“底网”，并形成综合应急、协同应急的局面。基层消防应急能力要落到实处、落到细处，避免华而不实。从表面上看，一些地方的基层应急准备样样俱全，但存在“谎花”现象，即只开花、不结果。基层应急如“稻草人”，难以付诸实战检验。提升基层消防能力，要完善消防组织和队伍建设，实现“责有人负、事有人干、钱有人出”，从而带动基层整体应急能力的提升。基层消防应急能力提升要落实到机制治理层面。作为应急管理的工作模式，应急机制只有经过反复磨合，才能够将社会所蕴藏的应急潜力转换为应急实力，提升应对突发事件的效率。消防队伍作为与人民群众离得最近、贴得最紧的一支专业化队伍，推进基层消防治理机制建设，可以更好地体现“为了人民、依靠人民”“因人民而生、为人民而战”的理念。提升基层消防应急能力，必然要按照专兼结合的原则，构建基层消防组织和队伍体系，这有助于公共安全教育常态化、制度化，提升公众的安全素养和应急避险技能。
习近平总书记指出：“基层是党的执政之基、力量之源”“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。我国人口众多、幅员辽阔，万人拥有消防员数比较低，还不到发展中国家平均数的一半。改革以来，我国城市消防站的密度虽有所加大，但人员编制成为遏制基层发展的关键。在城市消防站难以覆盖的乡镇和偏远乡村，消防应急能力尤为薄弱。一遇险情，消防救援力量鞭长莫及，小火变大灾。因此，填补基层消防力量的空白是提升基层消防应急能力的重要举措，各地正在因地制宜地寻求解决之道。在经济富庶地区，问题的解决相对容易。例如，作为改革开放的“排头兵”，深圳市在基层应急管理方面有许多创新之处，如各区街道普遍成立了应急管理办公室，消防着力打造“5分钟消防圈”、开展智慧消防试点等。但是，在经济欠发达地区，挑战则相对更多。云南省地处我国西南边疆，地形极其复杂、气候多样、自然灾害频发，尤其是火灾防控压力极大、安全生产高危产业比重大。为全力防范化解重大消防安全风险，积极应对处置各类灾害事故，云南省在城市消防救援站覆盖范围外的1134个乡镇（街道）全面建设“一队一站”，“一队”即乡镇专职消防队，“一站”即消防工作站。此外，所有行政村都要按标准建立村级微型消防站，以补齐农村消防工作的“短板”。云南省还参照国家标准《乡镇消防队》把省内“全国重点镇”“省级重点开发特色小镇”“省级历史文化名镇”都按一级乡镇专职消防队标准建设。计划完成后，云南省将建设一级乡镇专职消防队258个、二级乡镇专职消防队497个和乡镇志愿消防队453个，极大地提升基层消防应急能力。习近平总书记强调：“公众参与对维护公共安全、应对和预防安全风险非常关键。要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径。”按照这样的理念，一些地方针对行政编制的刚性约束，着力建好建强专职消防队伍对于“全灾种、大应急”救援体系的构建意义重大。为稳定专职消防队伍，云南省“一队一站”建设中以事业编和提高队员待遇为抓手，一级乡镇专职消防队至少配备2名事业编制人员、8名专职消防员；二级乡镇专职消防队至少配备1名事业编制人员、5名专职消防员；乡镇志愿消防队至少配备1名事业编制人员、2名专职消防员。事业编制人员通常由乡镇政府承担综合执法职责现有机构事业编制人员担任或由乡镇专职消防队事业编制人员兼任。合同制专职消防员的养老、医疗（含生育）、工伤、失业等社会保险，人身意外保险和住房公积金，参照国家综合性消防救援队伍保障标准执行，整体工资水平不低于上一年度当地事业单位职工平均工资水平。此外，云南省还将“一队一站”建设的业务经费以及人员保障、装备器材购置、营房建设经费等统一纳入同级财政预算。立足于实体化运行，“一队一站”均设置了独立办公场所，配备办公设备，完善生活、训练等设施，确保实体化运行，满足执勤、工作和生活需要，按照建设标准为乡镇专职消防队配齐消防车辆和灭火、抢险救援、个人防护等装备器材。基层是基石，基础要夯实。当前，尽管消防部门也会参与、配合应急管理部门组织的演练等活动，但二者之间职责边界不清，尤其在一些基层地方，消防与应急之间仍有待于深度融合。云南省把乡镇专职消防队和消防工作站一体化纳入县（市、区）级消防救援机构调度指挥体系、联勤联动的接处警、视频监控等系统，构建联勤联训、联战联调、防消融合等机制，体现了多元参与、政社联动的理念。由于消防是专业化的应急救援力量，建议在国家层面出台顶层设计，按照“应急主断，消防主战”的原则，厘清基层应急与消防的责任：应急主要负责领导指挥和统筹协调，为现场救援提供决策支持和资源保障；作为应急救援的主力军，消防负责队伍体系建设，以“国家队”与“地方队”联演共训带动应急救援能力提升，同时负责现场的战术指挥和处置。这样既可以避免基层应急与消防重复建设的问题，也可在一定程度上矫正当前应急消防力量“头重脚轻”的组织结构弊端。●来源：中国应急管理杂志2023年第十一期，原标题《突破基层消防应急能力 提升瓶颈的“三个关键”》编辑：付瑞平